Analītisks pārkskats

 



Lejupielādēt kopsavilkumu (PDF)

Projekta teorētiskā pieeja ir balstīta daudzlīmeņu pārvaldības teorijās un reģionālās attīstības teorijās. Izglītības sistēmu kompleksums, decentralizācija un aizvien pieaugošā pašvaldību/skolu autonomija lēmumu pieņemšanā ir galvenie faktori, kādēļ analīzei ir piemērota daudzlīmeņu pārvaldības teorija.

Savukārt reģionālās attīstības teorijas sniedz iespēju noteikt lēmumu pieņemšanas procesu galvenos spēlētājus plašākā kontekstā, ļaujot konceptualizēt un salīdzināt ierobežojumus un iespējas pašvaldību izglītības politikai atšķirīgu nosacījumu gadījumā (pašvaldības lielums, novietojums, konkurence ar citām pašvaldībām u.c.).

Pētījumā tika analizēta mazo lauku pārvaldība piecās jomās: informācijas nodrošinājums, kapacitāte, finansējums, politikas veidošana un mērķu izpratne.

Informācijas nodrošinājums

Pētījumi citās valstīs liecina, ka informācijas plūsmā starp dažādiem pārvaldības līmeņiem ir novērojama asimetrija, kas ietekmē lēmuma pieņemšanas iespējas noteiktos līmeņos . Ņemot vērā to, ka gan Norvēģijā, gan Latvijā pašvaldības ir tās institūcijas, kas pieņem lēmumus par skolu dibināšanu, apvienošanu vai slēgšanu, ļoti būtisks ir tieši pašvaldību viedoklis par informācijas plūsmu un citiem pārvaldības aspektiem.

Pašvaldību kvantitatīvā aptauja Latvijā parāda (1. attēls), ka vispozitīvāk informācijas apmaiņa tiek vērtēta starp pašvaldību un skolu administrāciju (skolu direktoriem), tomēr arī informācijas apmaiņa starp pašvaldību un Izglītības un zinātnes ministriju (IZM) tiek vērtēta ļoti augstu (kopumā 75% to vērtē kā labu).

Informācijas apmaiņa starp pašvaldību un...

Aptaujas rezultāti kopumā ir pozitīvāki, nekā tika gaidīts, balstoties uz sākotnējiem pieņēmumiem. Gadījumu izpēte un padziļinātās intervijas atklāj arī citu skatījumu uz informācijas plūsmu (ko, iespējams, kvantitatīvā aptaujā aptver 5% atbildējušo, kas norāda «drīzāk sliktas», un 20%, kuri atzīmējuši «grūti pateikt»).

Piemēram, intervija ar lielas pašvaldības Izglītības pārvaldes vadītāju atklāj šādu viedokli:

«Šis dokuments (Izglītības iestāžu attīstības plāns) ir izstrādāts, ņemot vērā nejēdzīgo izglītības politiku valsts īmenī. Jo šobrīd mēs nezinām, kas būs. Mēs nezinām, nedz kāda naudas plūsma būs 1. septembrī, nedz mums ir skaidri ilgtermiņā šie principi. Šobrīd varbūt mēs nolikvidējam mazās lauku skolas, un pēkšņi valsts palaiž kaut kādu mistisku formulu ar kaut kādiem teritoriāliem koeficientiem, un mums naudas īstenībā pietiktu. [..] Tā kā šis dokuments ir izstrādāts kā zināms kompromiss, ar tādu piesardzīgu pozīciju skolu tīkla attīstībā.» (Intervija ar Izglītības pārvaldes vadītāju lielā novadā)

Intervija ar pašvaldības vadītāju mazā novadā ar lauku teritoriju rāda, ka sadarbība un informācijas apmaiņa ar IZM tiek vērtēta pozitīvi, bet kritika tiek vērsta uz ilgtermiņa politikas trūkumu un populismu attiecībā uz lauku skolām:

«Ministrijā darbinieki, kuri gatavo izglītības politiku un aizstāv viņu, viņi visu dara pēc labākās sirdsapziņas, bet dara to, kas ir politiski pateikts, kam ir jābūt. [..] Tie darbinieki, kuri strādā, viņi cenšas, lai mēs būtu informēti, lai būtu pareizi izlietota mērķdotācija, atskaites pareizas, stundas pareizi sadalītas. Tur jau problēmu nav. Vienkārši tas, ka likumdošanas ziņā ministrija ir mazizlēmīga, viņiem populistiski ir visi tie mērķi samazināt skolas vai atbalstīt, to viņi vienlaikus runā: jāatbalsta mazās skolas, izglītība pēc iespējas tuvāk dzīvesvietai, un turpat notiek pretējais — pārdala līdzekļus, kur skaidri redzams, ka mazajām skolām paliek vēl mazāk. [..]»

Kopumā gadījumu izpēte un padziļinātās intervijas ar pašvaldību vadītājiem un skolu direktoriem parāda, ka skolu pārvaldību Latvijā raksturo VUCA faktori, kas tiek apspriesti pētījumos par nākotnes pārvaldības izaicinājumiem. Proti, vadības vidi raksturo nepastāvība, nenoteiktība, sarežģītība un neskaidrība (VUCA —volatility, uncertainty, complexity and ambiguity).

Visus minētos faktorus var attiecināt uz Latvijas izglītības iestāžu pārvaldību, jo, pirmkārt, izglītības jomā nepārtraukti tiek apspries- tas reformas, bet lēmumu pieņemšana ir ieilgusi.

Otrkārt, emigrācijas uz ārzemēm, iekšējās migrācijas un cirkulārās migrācijas dēļ ir grūti prognozēt skolēnu skaitu izglītības iestādēs.

Uz sākumu

 

Kapacitāte

Kapacitātes rādītājs attiecas uz cilvēku resursu pieejamību lauku teritorijās, un pētījums atklāj, ka cilvēku kapitāla trūkums lauku teritorijās ir vērojams gan Latvijā, gan Norvēģijā.

Daudzās lauku skolās ir grūtības atrast kvalificētus skolotājus, dažkārt arī izglītības speciālistus pašvaldību administrācijā.

Saskaņā ar pašvaldību kvantitatīvās aptaujas rezultātiem Latvijā (2. attēls) 18% pašvaldību pārstāvju atzīst, ka mazākajai lauku skolai pašvaldībā ir grūtības atrast kvalificētus skolotājus noteiktos mācību priekšmetos, 28% pašvaldību pārstāvju atzīmē, ka skolās trūkst nepieciešamā dabaszinātņu laboratoriju aprīkojuma. Retāk tiek atzīmēts mācību telpu trūkums vai nepiemērotība skolas funkcijām un apkures sistēmas vai citu komunālo sistēmu trūkums vai neatbilstošs stāvoklis.

Informācijas apmaiņa starp pašvaldību un...

Padziļinātajās intervijās ar pašvaldību pārstāvjiem un skolu direktoriem kā galvenais iemesls, kādēļ ir grūtības nodrošināt mazās lauku skolas ar kvalificētiem skolotājiem, tiek norādīts tas, ka mazās lauku skolās nevar nodrošināt pilnas slodzes darbu un atbilstošu atalgojumu, bet laiks ceļā un transporta izdevumi padara šo darba piedāvājumu pavisam nepievilcīgu tiem skolotājiem, kas nedzīvo konkrētajā pagastā.

Latvijā pašvaldību kapacitāti sistemātiski un nozīmīgi iesaistīties izglītības lēmumu pieņemšanā kavē atbilstošu resursu trūkums vietējā līmenī. Proti, mazām pašvaldībām nav iespējas algot pilna laika izglītības speciālistu. Atsevišķas mazās pašvaldības nespēj pat izsekot informācijas plūsmai, kas nāk no dažādām organizācijām izglītības jautājumos (IZM, LIZDA, Pašvaldību savienība u.c.), nerunājot nemaz par iespējām iesaistīties dažādu jautājumu apspriešanā.

Uz sākumu

 

Finansējums

Norvēģijā pašvaldības pilnībā patstāvīgi pieņem lēmumus par līdzekļu izlietojumu izglītības iestādēm, tai skaitā skolotāju atalgojumu, vienlaikus ņemot vērā nacionālās vienošanās ar skolotāju arodbiedrību par skolotāju atalgojuma likmi. Latvijā pašvaldību kā skolu īpašnieku rīcībspēju lielā mērā nosaka valsts finansējuma sistēma pedagogu atalgojumam, kas balstīta principā «nauda seko skolēnam». Līdz šim pašvaldībām ir iespēja IZM aprēķināto finansējumu pārdalīt par labu skolām ar mazāku skolēnu skaitu, kā arī pašvaldībām ir iespēja piemaksāt trūkstošos līdzekļus no pašvaldību budžeta.

Gan Norvēģijā, gan Latvijā pašvaldību ienākumi un iespējas atšķiras, gan skatoties pēc iedzīvotāju skaita pašvaldībā, gan pēc pašvaldības labklājības līmeņa. Ja aplūko finansējumu mazajām lauku skolām Latvijā, kurās skolēnu skaits ir mazāks par 100, tām ir nepietiekošs finansējums skolotāju atalgojuma nodrošināšanai. Skolām raksturīga ir tāda izdzīvošanas stratēģija, ka skolotāji samierinās ar to, ka daļa no viņu veiktā darba nav apmaksāta. Bieži vien netiek apmaksāts klases audzinātāja darbs, kontroldarbu labošana, interešu izglītības, skolēnu pēcstundu pieskatīšanas darbs. Apvienoto klašu gadījumos skolotāji nereti praksē nevis strādā apvienotajās klasēs, bet gan vada mācību stundas atsevišķi, par vienu no katrām divām mācību stundām nesaņemot atalgojumu. Šādu praksi veicina arī tas, ka skolotāji slikti pārvalda apvienoto klašu mācību organizēšanas prasmes un vēlas pieturēties pie standarta programmas īstenošanas. Samazinoties skolēnu skaitam, pašvaldības meklē dažādus risinājumus, kā saglabāt mazās skolas. Jo īpaši nelielu pašvaldību interesēs ir saglabāt visas skolas: gan tādēļ, ka tās ir saistītas ar vēlētājiem dotajiem solījumiem, gan tādēļ, ka katra mazā lauku skolu ir viens no nedaudzajiem darba devējiem, kur darbiniekiem atalgojumu lielā mērā nodrošina valsts finansējums:

«No pašvaldības viedokļa ir tā: ja mums tādā nelielākā skolā ir jāiegulda papildus divu pedagogu alga, tad tas ir labāk, nekā zaudēt visu to skolu un pēc tam algot divus apsargus, lai sargātu to skolu. Mums labāk ir nodrošināt, piemaksāt klāt diviem pedagogiem, bet viss notiek un turpinās.» (Intervija ar pašvaldības vadītāju mazā novadā)

Lai piesaistītu skolēnus, pašvaldības savā starpā sīvi konkurē. Konkurenci pastiprina pašvaldību savstarpējie norēķini un tas, ka katrā pašvaldībā ir noteikts atšķirīgs izdevumu apjoms viena skolēna izglītošanai. Norvēģijā šāds jautājums nav aktuāls, jo vecāku pienākums ir pamatizglītības līmenī vest savu bērnu konkrētā tuvākajā skolā.

«Otrs faktors, kas nosaka skolu saglabāšanu, ir šie te savstarpējie norēķini. Jo būsim godīgi, pašvaldībai pat ir izdevīgāk uzturēt pierobežā ar citu novadu mazo skolu nekā skolu slēgt un tad noskatīties, kā pašvaldības bērni aiziet uz kaimiņu novadu, kur tā skola ir tuvāk un kur arī ir ceļš labāks, un maksāt savstarpējos norēķinus.» (Intervija ar Izglītības pārvaldes vadītāju vidēji lielā novadā)

Vairāk nekā puse aptaujāto pašvaldību administrācijas pārstāvju (56%) norāda, ka regulāri īsteno dažādus pasākumus skolēnu piesaistīšanai novada skolām, un tikai 19% šādus pasākumus neīsteno (25% nesniedz konkrētu atbildi uz šo jautājumu).

Visbiežāk izmantotās stratēģijas skolēnu piesaistīšanai ir:

  1. transporta pakalpojumu nodrošināšana, tai skaitā, pārvadājot citu pašvaldību bērnus; daudzos gadījumos transporta risinājumi ir ļoti individuāli;
  2. brīvpusdienas visiem skolas skolēniem, nereti arī pirmsskolas izglītības iestādēs, kad tās ir pievienotas skolām un internātskolām;
  3. pirmsskolas nodrošināšana, kas piesaista skolēnu vecākus ar vairākiem bērniem un optimizē skolu telpu izmantošanu;
  4. internātskolas pakalpojumu nodrošināšana ģimenēm, kurām tā ir nepieciešama;
  5. bezmaksas interešu izglītības iespēju nodrošināšana;
  6. stipendijas skolēniem ar labām sekmēm;

Uz sākumu

 

Politikas veidošana

Galvenās diskusijas attiecībā uz skolu tīkla plānošanu pašvaldībās ir saistītas ar ekonomisku argumentu izmantošanu. Tomēr tieši ekonomiskās intereses dažādos pārvaldes līmeņos ir atšķirīgas.

Valsts līmenī tiek runāts par neproporcionāli lielo skolu un skolotāju skaitu attiecībā pret aizvien sarūkošo skolēnu skaitu, un bieži vien izskan, ka skolām nav jāpilda sociālā funkcija. Pašvaldību līmenī tomēr skolu sociālā funkcija ir diezgan nozīmīga. Vairākas mazās lauku skolas apzināti ir izvēlējušās attīstīt savu darbu tieši ar skolēniem, kam ir grūtības mācīties. Ir novērojami gadījumi, kad skolēni ar grūtībām mācīties no novadu pilsētām brauc uz mazām lauku skolām, jo tur tiek nodrošināta individuālāka pieeja.

Pašvaldību līmenī skolu sociāli ekonomiskā funkcija ir arī jau minētais fakts, ka tās nereti ir viena no nedaudzajām darbavietām vietējiem iedzīvotājiem. Savukārt skolas tiešām cīnās par izdzīvošanu, un skolu administrācija, bet jo īpaši skolotāji ir ieinteresēti skolas pastāvēšanā individuālu apsvērumu dēļ. Lauku skolām ir nozīmīga arī sociāli-kulturālā loma, jo tās bieži vien ir uzņēmušās vadošo lomu pagasta vēstures pētīšanā, svētku svinēšanā un citos pagasta līmenī nozīmīgos pasākumos, vienlaikus šīs lomas pārklājas arī ar pagastu bibliotēku un kultūras namu lomu pagastos.

Tomēr jāatzīmē, ka gan Latvijā, gan Norvēģijā ap mazo lauku skolu slēgšanu vai transformēšanu virmo daudz emociju. Teritoriju depopulācijas kontekstā mazo lauku skolu slēgšana tiek asociēta ar lauku izmiršanu:

«Īstenībā ir ļoti smagi, kad atver ziņas un virsrakstos rakstīts, ka tik un tik likvidēs. Tad ir ļoti skumji. Tad tas nozīmē, ka mazināsies iedzīvotāju skaits tajā apvidū. Lauki izmirs. Tas ir tāds diezgan traģisks noslēgums tam visam. Kā viens cilvēks teica: "Pirmo slēdz skolu, nākošo — baznīcu, un nākošais — kapsēta aizaug." [..] Vienmēr tas ir ļoti skumjš lēmums un ļoti bēdīgs process. Un to procesu pārdzīvo pilnīgi visi, kas ir tur iesaistīti.» (Intervija ar Izglītības pārvaldes vadītāju mazā novadā)

Pašvaldību aptaujas gan Latvijā, gan Norvēģijā atklāj, ka 58% Norvēģijas un 87% Latvijas pašvaldību administrācijas pārstāvju piekrīt viedoklim, ka «jaunas ģimenes neapmetīsies uz dzīvi lauku apvidos, kuros būs likvidētas skolas». Kopumā atšķirīgie viedokļi par lauku skolu politiku sarežģī lēmumu pieņemšanu gan Latvijā, gan Norvēģijā.

Informācijas apmaiņa starp pašvaldību un...
 

Uz sākumu

 

Mērķu izpratne un konfliktu risināšana

Tajos gadījumos, kad dažādiem pārvaldības līmeņiem ir grūtības vienoties par kopīgiem politikas mērķiem, vērojama konflikta situāciju veidošanās, un tas ir novērojams diskusijās gan par Latvijas, gan Norvēģijas skolu tīklu plānošanu. Mērķu izpratnes ziņā abās valstīs vērojamas līdzīgas tendences, tomēr ir arī būtiskas atšķirības. Latvijas gadījumā mazās lauku skolas cīnās par savu pastāvēšanu, pašvaldību galvenās rūpes ir, kā nodrošināt renovēto skolu ēku uzturēšanu un efektīvu apsaimniekošanu, bet nacionālā līmenī IZM galvenais mērķis ir sekmēt skolēnu starptautisko konkurētspēju un efektīvāku skolotāju atalgojumam paredzētā finansējuma izlietošanu.

Norvēģijā salīdzinoši aktīvāk savu viedokli pauž lauku pašvaldību kopienas, kurām svarīgi ir saglabāt lauku skolu kā konkrētās apdzīvotās vietas simbolu. Šajā situācijā gan Latvija, gan Norvēģijā pašvaldību manevru iespējas ierobežo tas, ka pašvaldību domes, kas ir lēmumu pieņēmējas, ir vēlētas institūcijas, un deputāti bieži vien nevēlas pieņemt nepopulārus lēmumus.

Pašvaldību administrācijas aptaujas gan Latvijā, gan Norvēģijā parāda, ka lēmumu pieņemšana par skolu slēgšanu ir ļoti sarežģīta. Dažādām iesaistītajām pusēm ir atšķirīgi viedokļi par skolas nākotni. 7% Latvijas pašvaldību pārstāvju un 12% Norvēģijas pašvaldību pārstāvju atzīst, ka diskusijas par skolu slēgšanu radīja asus konfliktus visas pašvaldības līmenī. Uz konfliktiem konkrētās kopienas (pagasta) līmenī norāda 12% Latvijas un 36% Norvēģijas respondentu. 29% Latvijas pašvaldību pārstāvju un 13% Norvēģijas pašvaldību pārstāvju uzskata, ka īpašu konfliktu šajā jautājumā nebija, jo bija vērojama vienprātība par pieņemto lēmumu.

Jūsuprāt, kā skolas slēgšana ir ietekmējusi kopienas dzīvi (t.sk. sociālo, kultūras dzīvi) pagastā/pilsētā?
 

Gadījumu izpētē veiktajās padziļinātajās intervijās atklājas gan gadījumi, kad tiešām pati kopiena neredz nepieciešamību saglabāt konkrēto lauku skolu un vecāki izdara savu izvēli, vedot bērnus uz kādu, viņuprāt, labāku skolu, bet ir arī gadījumi, kad skolu slēgšana tiek uztverta ļoti sāpīgi, īpaši tajā posmā, kad norit diskusijas par skolas iespējamo slēgšanu:

«Manā skatījumā, mums šī reforma devusi negatīvu emocionālo vidi, emocionālo noskaņojumu: katrai skolai tagad jācīnās, lai varētu pastāvēt.» (Intervija ar Izglītības pārvaldes speciālistu lielā novadā)

Izvērtējot pieņemtos lēmumus ar nelielu laika distanci, vairāk nekā puse pašvaldību pārstāvju gan Latvijā, gan Norvēģijā norāda, ka skolas slēgšana nav atstājusi nozīmīgu ietekmi uz vietējās kopienas dzīvi (59% un 50%). Norvēģijā tiek atzīta arī skolu slēgšanas pozitīvā ietekme (16%), bet 23% pašvaldību administrācijas pārstāvju Latvijā un 13% Norvēģijā uzskata, ka skolas slēgšana atstājusi negatīvu ietekmi uz vietējās kopienas dzīvi.

Neitrāla attieksme pret skolas slēgšanas ietekmi uz vietējās kopienas dzīvi ir sastopama tajos gadījumos, kad lēmums par skolas slēgšanu ir pamatots un iedzīvotājiem izskaidrots, kā arī ir rasti sekmīgi risinājumi, kā apsaimniekot skolas ēku, un iedzīvotājiem ir piedāvāti citi nepieciešami pakalpojumi, piemēram, bērnudārzs.

Jūsuprāt, kā skolas slēgšana ir ietekmējusi kopienas dzīvi (t.sk. sociālo, kultūras dzīvi) pagastā/pilsētā?
 

Uz sākumu

 

Ieteikumi

Nacionālā līmenī

  • Latvijas situācijā ieteikumu sniegšanu attiecībā uz skolu tīkla plānošanu apgrūtina neskaidrības ar teritoriālo plānošanu kopumā. Mainoties pašvaldību skaitam un lielumam, mainīsies arī pašvaldību intereses attiecībā uz skolu tīklu. Pašvaldību savstarpējo norēķinu dēļ mazās pašvaldības ir ieinteresētas maksimāli saglabāt savas skolas un darīt visu iespējamo, lai piesaistītu tām skolēnus. Pavisam citādi tas izskatās, plānojot skolu tīklu pēc iedzīvotāju izvietojuma un transporta iespējām, bet tieši pašvaldības ir tās, kas atver, reorganizē vai slēdz skolas. No šejienes viens no ieteikumiem ir sekmēt pašvaldību apvienošanos, kas būtiski sekmēs optimālu skolu tīkla izveidi un skolēnu pārvadāšanas nodrošināšanu.
  • Īstenojot pieeju, ka skolu pieejamība pēc iespējas tuvu dzīvesvietai tiek nodrošināta 1.–6. klašu skolēniem, nepieciešams mainīt finansējuma kārtību skolotāju atalgojumam šajās skolās, jo līdzšinējie finansēšanas principi («nauda seko skolēnam») nenodrošinās iespēju šādām skolām pastāvēt. Pie pastāvošās kārtības nelielais skolēnu skaits skolās, kas nodrošina izglītību 1.–6. klašu skolēniem, sekmēs šādu skolu slēgšanu. Tāpat, paliekot pie modeļa, ka skolu pieejamība pēc iespējas tuvu dzīvesvietai tiek nodrošināta 1.–6. klašu skolēniem, ir jāpārskata pedagogu apmācība, nodrošinot to, ka pedagogi ir gatavi strādāt apvienotās klasēs, izmantojot grupu darbu pieejas un rodot radošus risinājumus mācību vielas apguvē, nevis īstenojot tādu pieeju kā tagad, kad 20 minūtes notiek darbs ar vienas klases grupu, bet 20 minūtes — ar otru (vai skolotāji strādā atsevišķi, par daļu no darba nesaņemot atalgojumu).
  • Gadījumu izpēte parāda, ka pašvaldības jau tagad, paredzot skolu varbūtējo slēgšanu, apzina iespējas izmantot renovētās skolu ēkas, piemēram, iekārtojot tur pansionātus veciem cilvēkiem. Būtiski būtu nodrošināt to, ka skolu reorganizācijas un slēgšanas rezultātā pašvaldības īpašums netiek izsaimniekots un, piemēram, iegādātie instrumenti, aparatūra, iekārtotās dabaszinātņu klases, jaunais aprīkojums tiek kontrolēti nodots citu skolu rīcībā, novēršot mantas izšķērdēšanu. Šim mērķim, iespējams, ir jāpiesaista, piemēram, valsts kontroles pastiprināta uzraudzība, paredzot, ka skolu slēgšanas gadījumā ir jāizvērtē skolas īpašuma nodošana citiem lietotājiem.

Pašvaldību līmenī

  • Daļa pašvaldību jau šobrīd aktīvi īsteno pieeju atvērtas diskusijas veidā apspriest ar iedzīvotājiem iespējamo skolu reorganizāciju. Līdzšinējā pieredze rāda, ka, uzsākot sarunas par skolas iespējamo slēgšanu, skolēnu vecāki paši jau paātrinātā veidā izlemj mainīt bērna skolu un strauji sarūk skolēnu skaits. Tas liecina, ka publiskas diskusijas par skolu slēgšanu ir rūpīgi jāplāno. Tomēr no tām nekādā gadījumā nedrīkst izvairīties, jo ir ļoti būtiski uzklausīt kopienas pārstāvju viedokļus un vajadzības un apspriest iespējamos uzlabojumus, kas varētu mazināt negatīvās emocijas saistībā ar skolu slēgšanu.

Uz sākumu

Ievietots: 20.04.2017     Aktualizēts: 25.04.2017